ModelleMethodenNormen

Von einer rechtsförmlichen Grundlegung von Bürgerbeteiligung und Bürgerengagement geht eine hohe Impuls- und Aktivierungsfunktion aus, […] als auch die Gewährleistung von Verhaltenssicherheit für Entscheidungsträger.
(Prof. Dr. Jan Ziekow)

Wir müssen nach der Institutionalisierung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden in den 1990er Jahren den zweiten Schritt wagen und viele der dialogischen Verfahren institutionalisieren.
(Prof. Dr. Norbert Kersting)

Wir brauchen eine Strukturreform der politischen Gestaltungsmöglichkeiten, die auf der kommunalen und regionalen Ebene so stark sein muss, dass die Bürgerinnen und Bürger alle wesentlichen Dinge die passieren, auch beeinflussen können.
(Prof. Dr. Roland Roth)

Es ist nötig, dass Verwaltung und Politik einen institutionellen Rahmen schaffen, in dem Beteiligungsprozesse bürgerfreundlich organisiert werden können und die vom Willen getragen sind, den Bürgerinnen und Bürgern dauerhaft eine Stimme zu geben.
(Prof. Dr. Helmut Klages)

Historische Meilensteine
1950
1970
1990
2010
2030

Bayern ist das erste Bundesland, welches die Direktwahl der Bürgermeister rechtlich verankert.

1952

Baden-Württemberg nimmt als erstes Bundesland Bürgerbegehren/Bürgerentscheide in die Kommunalverfassung auf.

1956

Die Studenten- und Bürgerrechtsbewegung der 19060er Jahre wehrt sich öffentlich gegen den „Obrigkeitsstaat“ und fordert mehr Demokratie ein.

1968

In den 1960er und 1970er Jahren setzten sich neue Beteiligungsformen (z.B. Bürgerversammlungen und kommunale Beiräte) durch.

1970

In den 1970 Jahren formiert sich die Friedens-, Ökologie- und Anti-Atomkraftbewegung. Viele neue soziale Bewegungen entstehen.

1975

Mit dem Brokdorf-Urteil setzt das Bundesverfassungs-gericht der Auflösung und dem Verbot von Demonstrationen sehr enge Grenzen.

1985

Mit der Neufassung des Baugesetzbuches 1987 wird der Begriff der frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung eingeführt.

1987

Die Friedliche Revolution in der ehemaligen DDR und der Fall der Mauer ziehen einen Demokratisierungs-schub in der gesamten Bundesrepublik nach sich.

1989

In den 1990er Jahren setzt sich in den meisten Bundesländern die Direktwahl der Bürgermeister und Landräte durch.

1995

Als letztes Bundesland führt Berlin Bürgerbegehren/ Bürgerentscheide auf Bezirksebene ein.

2005

Stuttgart 21 wird zum Sinnbild für die gestiegenen Beteiligungsansprüche und die Demokratiedefizite in unseren Kommunen.

2010

Das erste Bundesgesetz zur Förderung der Mediation und anderer Verfahren der außergerichtlichen Streitbeilegung tritt in Kraft.

2012
Legende

Elitendemokratie

Als nach dem Zweiten Weltkrieg der Aufbau der kommunalen Selbstverwaltung begann, geschah dies unter der fachlichen Führung und Aufsicht der Besatzungsmächte. So erklärt sich, warum sich vier verschiedene Kommunalverfassungstypen ausprägten (die Norddeutsche und Süddeutsche Ratsverfassung sowie die Magistrats- und Bürgermeisterverfassung). (Vgl. Vetter 2008: Lokale Bürgerbeteiligung, S. 11f) Mittlerweile hat sich die dualistische Süddeutsche Ratsverfassung weitgehend durchgesetzt. Sie zeichnet sich durch zwei zentrale Organe (Kommunalvertretung und Bürgermeister) aus, die alle wichtigen politischen Entscheidungen treffen und direkt von den Bürgern gewählt werden.

Diese vier Verfassungstypen weisen in ihrer Struktur und den Zuständigkeiten der Kommunalorgane z.T. erhebliche Unterschiede aus. Was sie alle gemein haben, ist ihr elitendemokratischer Anspruch. Sie folgen dem politischen Zeitgeist der jungen Bundesrepublik, wonach die Bürger in regelmäßigen Wahlen über konkurrierende Eliten entscheiden, die dann alle Sachentscheidungen „allein“ treffen. Bis in die 1970er Jahre hinein dominierte eher ein unpolitisches kommunales Selbstverwaltungsverständnis. Politische Partizipation war eine Randerscheinung. (Vgl. Bogumil, Holtkamp 2006: Kooperative Demokratie, S. 48).

Die Bürger spielten in diesem repräsentativen und exekutiven Politikmodell v.a. als Steuerzahler und Leistungsempfänger eine Rolle. Wer fortwährend auf Sachthemen Einfluss nehmen wollte, konnte dies faktisch nur über Mitgliedschaften in Parteien und Verbänden tun. Eine Ausnahme bildet in gewisser Weise Baden-Württemberg, wo bereits 1956 Bürgerbegehren und -entscheide eingeführt wurden. Auf einen Punkt gebracht: So funktionierte die Lokale Demokratie 1.0. der frühen bundesdeutschen Geschichte.

Protestdemokratie

Erste politische Verwerfungen erlebte die Kommunalpolitik Ende der 1960 Jahre. Die Rede war von der „partizipatorischen Revolution“ (Max Kaase), die für eine wachsende Anzahl an Protesten steht und neue Bürgerinitiativen auf den Plan rief. Die Studenten- und Bürgerrechtsbewegungen wehrten sich öffentlich gegen den lokalen „Obrigkeitsstaat“ und forderten u.a. mehr Demokratie ein. Diese Entwicklung setzte sich mit der Friedens-, Ökologie- und Anti-Atomkraftbewegung der 1970er Jahre fort. Die neuen sozialen Bewegungen hinterfragten in kritisch gehaltenen Situationen die Entscheidungen der Kommunalorgane und versuchten diese zu revidieren.

Diese erste große Beteiligungswelle führte auch zu verschiedenen gesetzlichen Änderungen. In den 1960er und 1970er Jahren setzten sich neue Beteiligungsformen (z.B. Bürgerversammlungen oder kommunale Beiräte) durch, die als zusätzliche Informations-, Anhörungs- und Beratungsrechte Eingang in die Gemeindeordnungen fanden (Vgl. Vetter 2008: Lokale Bürgerbeteiligung, S. 11ff.) Mit dem neuen Baugesetzbuch von 1987 wurde sodann der Begriff der frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung eingeführt.

Auch „die Ratsfraktionen traten selbstbewusster auf, waren durch die zunehmende Fraktionsarbeit besser vorbereitet und nahmen stärker Einfluss auf die personelle Zusammensetzung der Verwaltung“. (Bogumil, Holtkamp 2006: Kooperative Demokratie, S. 49) So entstand eine engagierte und mit neuen Verfahrensrechten versehene Bürgerschaft sowie emanzipiertere Kommunalvertretungen, die in ihrer Interaktion mit den Kommunalverwaltungen die Lokale Demokratie 2.0. kennzeichnen.

Direkte Demokratie

Der nächste Beteiligungsschub setzte Anfang der 1990er Jahre ein. Er steht für eine Stärkung der direkten bzw. unmittelbaren Demokratie, die zu erheblichen Veränderungen in den Kommunalverfassungen führte. Zum einen wurden bis 2005 in allen Bundesländern kommunale Bürgerbegehren und -entscheide eingeführt, zum anderen die Direktwahl der Bürgermeister und Landräte ermöglicht. (Vgl. von Aleman 2010: 40 Jahre Bürgerbeteiligung, S. 209f.) Eine aufgeklärte und beteiligungsinteressierte Bürgerschaft, die aus den sozialen und Protestbewegungen der 1970er und 1980er Jahre hervorging, machte dies möglich.

„Emanzipatorische Flügel“ wuchsen der Bürgerschaft ebenso durch die friedliche Revolution und den Fall der Mauer in der ehemaligen DDR. (Vgl. Vetter 2008: Lokale Bürgerbeteiligung, S. 12) Sie zogen in der gesamten Bundesrepublik einen Demokratisierungsschub nach sich. Anfang der 1990er Jahre wurden in den neuen Bundesländern zahlreiche demokratische Errungenschaften (z.B. Bürgeranträge, Bürgerversammlungen und Bürgerbegehren/Bürgerentscheide) auf einmal in den Gemeindeordnungen verankert und in den Folgejahren immer beteiligungsfreundlicher ausgestaltet. In 2008 senkte Thüringen beispielsweise das Quorum für Bürgeranträge (unabhängig von der Gemeindegröße) auf nur noch 300 Unterstützerunterschriften. Diese zweite große Beteiligungsphase bzw. der „Siegeszug“ der direkten Demokratie ist kennzeichnend für die Lokale Demokratie 3.0.

Kooperative Demokratie

Heute stehen wir in den Startlöchern einer neuen partizipatorischen Wende. Einerseits lässt sich in vielen Kommunen eine Strukturschwäche der repräsentativen Demokratie konstatieren (v.a. in Ostdeutschland). Andererseits bestehen eine Vielzahl an offenen politischen Konflikten (z.B. bezüglich der Zweck- und Verhältnismäßigkeit kommunaler Investitionen), wohl auch weil der Wertewandel voran schreitet und die Kommunalpolitik kein Ort erfolgreicher Kommunikation ist.

Insofern erleben wir seit einigen Jahren einen Bedeutungsverlust von klassischen demokratischen Entscheidungsprozessen. Dafür wollen immer mehr Bürger ihr unmittelbares Lebensumfeld direkt mitgestalten. Besonders auf der kommunalen Ebene möchte die Bevölkerung früher und mit wirklichen Gestaltungsfunktionen versehen auf wichtige kommunale Sachthemen Einfluss nehmen. Ihre Forderung lautet: Wir wollen inhaltlich mitplanen, mitentscheiden und mitgestalten!

Die kooperative Demokratie hat insofern stark an Bedeutung gewonnen. Sie dehnt sich aus und wird v.a. innerhalb der gebildeten Mittelschichten zu einem Teil der Lebensführung. Die Bürger suchen neue institutionalisierte Formen der Beteiligung, die nicht nur mehr Verfahrens- und Rechtssicherheit bieten, sondern denen ebenso ein neues Leitbild zugrunde liegt. Es geht darum, dass Bürger, Verwaltung und Politik lernen, frühzeitig aufeinander zuzugehen sowie gemeinsam und fortwährend die politischen Meinungs- und Entscheidungsbildungsprozesse gestalten.

Die beiden „Zauberwörtchen“ heißen dabei Kooperation und Beteiligung! Sie stehen stellvertretend für eine neue kooperative Demokratieversion: Lokale Demokratie 4.0 – Weg vom Protest hin zur Kooperation.

Modelle

Die Rubrik Modelle steht für eine Literaturdatenbank zur lokalen Demokratie. Hier kann jedermann theoretische oder empirische Aufsätze publizieren als auch Literaturempfehlungen einstellen. Zum inhaltlichen Kern der Datenbank gehören u.a. die Themen Bürgerbeteiligung und bürgerschaftliches Engagement, kommu- nale Selbstverwaltung, nachhaltige Kommunal- und Regionalentwicklung, Migration und Integration sowie relevante Themen der Entwicklungszusammenarbeit. Setzen Sie sich mit uns in Verbindung, gern publizieren wir Ihre Beiträge!

Der inhaltliche Ausgangspunkt der Literaturdatenbank bildet das kommunalpoli-tische Kooperations- und Beteiligungsmodell. Es greift u.a. folgende Fragen auf: Wie lassen sich die etablierten Verfahren (z.B. Gemeinderatswahlen und Bürger- begehren) optimieren und neue kooperative Verfahren (z.B. Gemeindeportale und beteiligungsorientierte Bauleitplanungen) institutionalisieren? Wie kann ein gutes Zusammenspiel zwischen den Verfahren der repräsentativen, direkten und koope- rativen Demokratie aussehen?

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Methoden

Die Rubrik Methoden steht für eine Methodendatenbank. Hier entstehen ein- gebettet in eine lotsende Struktur um die 80 Methodenbeschreibungen für Beteili- gungsprozesse – von A wie Appreciative Inquiry bis Z wie Zukunftskonferenz. Sie reichen von der Auftragsklärung bis zur Ergebnis- und Lerntransfersicherung. Die Texte fallen so detailreich aus, dass auch Laien bzw. unerfahrene Moderatoren sie gut verstehen und für ihre praktische Arbeit nutzen können. Ziel ist es, dass die Methodenbeschreibungen mehr Prozessfragen klären als schaffen.

Die zentralen Fragen lauten: Welche Moderationstechniken kommen bei der Auf- tragsklärung zum Einsatz? Was sind die wichtigsten Beteiligungsmethoden und wie funktionieren sie? Mit welchen Moderationsinstrumenten lässt sich die Produk- tivität von Beteiligungsprozessen steigern? Welche Werkzeuge wirken sich positiv auf den Ergebnis- und Lerntransfer aus? Welche Arten an prozessbegleitenden Online-Verfahren gibt es und wie werden sie eingesetzt? Haben Sie Interesse, eine Methodenbeschreibung zu verfassen? Setzen Sie sich mit uns in Verbindung!

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Normen

Die Rubrik Normen steht für eine Gesetzesdatenbank. Hier werden „alle“ rele- vanten kommunalpolitischen Gesetze und Rechtsverordnungen für die Funktion der lokalen Demokratie zusammengeführt. Ziel ist es, für jedes Bundesland einen separaten Zugang zu schaffen, um so auch die rechtlichen Spezifika zwischen den Bundesländern herausarbeiten zu können. Zu jeder Rechtsnorm wird zudem eine kurze Kommentierung erarbeitet, die den inhaltlichen Zugang erleichtern soll.

Die zentralen Fragen lauten: Inwiefern fördern die deutschen Kommunalver- fassungen eine kooperative bzw. beteiligungsorientierte Lokalpolitik? Sind die rechtlichen Rahmenbedingungen praxistauglich verfasst? Passen die verankerten Beteiligungsverfahren zu den eher konkurenz- bzw. konkordanzdemokratisch ge- prägten kommunalpolitischen Systemen in den Bundesländern? Welche Verbes- serungspotenziale gibt es und wie wirken diese?

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